Blog: Concreet zicht op legalisering onder de Omgevingswet, deel 2
In dit tweede deel van het tweeluik over concreet zicht op legalisering onder de Omgevingswet wordt onderzocht wanneer er sprake zou kunnen zijn van concreet zicht op legalisering bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in gevallen waarin de bruidsschat geldt, bij milieubelastende activiteiten, bij wijzigingen van het omgevingsplan, en bij (wat nu nog) onlosmakelijke activiteiten zijn.
Tenslotte wordt beschreven wanneer een overtreding die door de Omgevingswet (verder: Ow) wordt gelegaliseerd reden kan zijn voor het afzien van handhaving. Indien u deel 1 nog(maals) wilt lezen, dan kunt u dit artikel hier lezen.
Buitenplanse omgevingsplanactiviteit
In deel 1 van dit tweeluik is ingegaan op de binnenplanse omgevingsplanactiviteit en wanneer dan sprake zou kunnen zijn van concreet zicht op legalisering. In dit tweede deel wordt nader ingegaan op de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In de bijlage bij artikel 1.1 Ow wordt het begrip ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ als volgt gedefinieerd: “ een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.” Enerzijds gaat het daarbij om activiteiten die het omgevingsplan zelf vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning met toepassing van de binnenplanse beoordelingsregels zou moeten worden geweigerd. Anderzijds gaat het om activiteiten die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt, waarvoor ook geen binnenplans vergunningenstelsel is opgenomen en waarvoor dus evenmin binnenplanse beoordelingsregels zijn gesteld. In beide gevallen bestaat de mogelijkheid om de activiteit door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning toe te staan. Het kader waarbinnen die vergunning kan worden verleend is hetzelfde als die van het specifieke oogmerk van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waar het omgevingsplan in moet voorzien (zie artikel 5.21, lid 2, onder b Ow). Wanneer een afwijking van het omgevingsplan ook niet op die grond kan worden gemotiveerd, dan kan een activiteit pas na een eventuele aanpassing van het omgevingsplan worden toegestaan (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 63 en 64). Bij de buitenplanse omgevingsplanactiviteit gaat het om een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet. Het toetsingskader hiervoor is opgenomen in artikel 5.18 Ow jo. artikel 5.21 Ow jo. artikel 8.0a, lid 2 Bkl. Artikel 8.0a, lid 2 Bkl bepaalt hieromtrent het volgende. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daartoe behoort ook een toets aan de instructieregels voor het omgevingsplan van de provincie en het Rijk (afdeling 5.1 Bkl) die met dat oogmerk zijn gesteld. Hier is uitdrukkelijk géén sprake van een limitatief-imperatief stelsel, maar heeft het college beoordelingsruimte. Uit de huidige jurisprudentie inzake overtredingen van het bestemmingsplan volgt dat pas sprake kan zijn van concreet zicht op legalisering als er tenminste een ontvankelijke aanvraag is ingediend (zie ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714). Daarnaast is ook relevant welke voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Bij het aan de orde zijn van de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) dient er een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage zijn gelegd wil er gesproken kunnen worden van concreet zicht op legalisering (AbRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594). Als de reguliere procedure toepasselijk is dan dient in ieder geval de omgevingsvergunningaanvraag te zijn ingediend en moet het college voornemens zijn om aan de legalisering mee te werken (ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177). Zie voor meer informatie over dit onderscheid het aangehaalde overzichtsartikel van C.M.M. Van Mil en M.J.O. Copier, Gst. 2020/65. Onder de Omgevingswet zal, veel vaker dan nu het geval is, bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de reguliere voorbereidingsprocedure worden toegepast. Hoofdregel in de Omgevingswet is immers dat voor het verlenen van omgevingsvergunningen de reguliere procedure geldt (Stb. 2018, nr. 290, p. 178 en 180). Dit is vastgelegd in artikel 16.62, lid 1 Ow. Wanneer de uitgebreide procedure van toepassing is, volgt uit artikel 16.65 van de Omgevingswet. Dit is het geval als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit die behoort tot een categorie bij AMvB (zie artikel 10.24 Omgevingsbesluit) aangewezen activiteiten. Deze aanwijzing is onder meer het geval voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Daarnaast is de uitgebreide procedure ook toepasselijk op verzoek of met instemming van de aanvrager (artikel 16.65, lid 1, onder b Ow). In artikel 10.24 Omgevingsbesluit is voor de reguliere ‘ruimtelijke’ omgevingsplanactiviteiten de uitgebreide procedure niet voorgeschreven (zo wordt bijvoorbeeld voor milieubelastende activiteiten waarvoor de IPPC-richtlijn geldt, of belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen optreden dan wel voor bepaalde Rijksmonumentenactiviteiten of Natura 2000-activiteiten afdeling 3.4 Awb van toepassing is verklaard). Naar aanleiding van een amendement (Kamerstukken II, 2018-2019, 34 986, nr. 49, amendement Smeulders, Van Eijs, Ronnes) is in artikel 16.65, lid 4 en 5 Ow opgenomen dat het bevoegd gezag de uitgebreide procedure bij besluit van toepassing kan verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Uitgezonderd van de mogelijkheid die artikel 16.65, lid 4 Ow biedt heeft het bevoegd gezag dus geen zelfstandige bevoegdheid om, in gevallen waarin de reguliere procedure van toepassing is, bij besluit alsnog eenzijdig afdeling 3.4 Awb toe te passen (zie artikel 16.62, lid 3 Ow). Los van de situatie zoals bedoeld in artikel 16.65, lid 4 Ow zal dus in de meeste gevallen de reguliere procedure gelden bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en dus is aannemelijk dat er in ieder geval een (ontvankelijke) omgevingsvergunningaanvraag moet zijn ingediend en moet het college bereid zijn medewerking te verlenen aan de legalisatie om te kunnen spraken van concreet zicht op legalisering (bij een overtreding met betrekking tot een buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Als toch de uitgebreide procedure toepasselijk zal zijn (bij bijvoorbeeld het inroepen van artikel 16.65, lid 4 Ow), dan is aannemelijk dat concreet zicht op legalisering pas aan de orde zal zijn als er een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd.
De Bruidsschat
Zoals in deel 1 reeds is aangegeven wordt er onder de Omgevingswet een ‘knip’ gemaakt tussen de bouwtechnische activiteit en de ruimtelijke bouwactiviteit (een omgevingsplanactiviteit, ook wel ‘OPA bouw’ genoemd). Voor de laatstgenoemde activiteit moeten gemeenten straks zelf in hun omgevingsplan bepalen of bouwactiviteiten vanuit ruimtelijk oogpunt al dan niet aan een vergunningplicht worden onderworpen. De meeste gemeenten zullen echter niet al op 1 januari 2023 over een geheel nieuw ‘Omgevingswet-proof’ omgevingsplan beschikken. Om te voorkomen dat vanaf de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet er een juridisch vacuüm zal gaan ontstaan is middels het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400) de zogenoemde ‘bruidsschat’ opgenomen die vanaf 1 januari 2023 automatisch deel uitmaakt van het tijdelijke deel van ieder omgevingsplan (waarin ook van rechtswege alle op dat moment geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen in zullen opgaan). De bruidsschat geldt dus voor de tussenperiode totdat er een nieuw omgevingsplan wordt vastgesteld. De juridische grondslag van de bruidsschat is gelegen in artikel 22.2 Ow jo. artikel 22.1, onder c Ow jo. artikel 7.1 Invoeringsbesluit jo. hoofdstuk 22 van het Invoeringsbesluit (waarin de bruidsschat is opgenomen). Dit voorgaande betekent dat ook verschillende verbodsbepalingen uit de bruidsschat dus automatisch deel uit gaan maken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Om te voorkomen dat de vergunningplicht in verband met (ruimtelijke) bouwactiviteiten in de transitiefase in het geheel niet meer is geregeld is in artikel 22.26 van de bruidsschat (Invoeringsbesluit) opgenomen dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Hiermee wordt de vergunningplicht van artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo voortgezet, voor zover betrekking hebbend op strijdigheid met het planologisch regime (zie Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1026 en 839). In de artikelen 22.27 en 22.36 van de bruidsschat zijn enkele uitzonderingen gemaakt op de verbodsbepaling die is opgenomen in artikel 22.26 van de bruidsschat (artikel 22.27 komt grotendeels overeen met artikel 3 van bijlage II bij het Bor en artikel 22.36 van de bruidsschat is te vergelijken met artikel 2 van bijlage II Bor). Bovendien geldt ook hetgeen in deel 1 van dit blogartikel reeds is beschreven: in artikel 2.29 Bbl zijn landelijke categorieën vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken weergegeven (in zo’n geval is géén omgevingsvergunning vereist, ook niet als de bouw in strijd zou zijn met een in het omgevingsplan gestelde regel). Zie hierover: Stb. 2020, nr. 400, p. 838 en 839. In artikel 22.29 van de bruidsschat zijn de beoordelingsregels opgenomen voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit voor bouwactiviteiten (‘OPA bouw’). Uit de nota van toelichting bij de bruidsschat volgt hetzelfde beeld als in deel 1 van dit blog is beschreven ten aanzien van de binnenplanse omgevingsplanactiviteit (waar bij artikel 22.26 jo. 22.29 bruidsschat natuurlijk ook sprake van is, omdat de bruidsschat straks een onderdeel vormt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan). Er is conform artikel 8.0a, lid 1 Bkl sprake van een limitatief-imperatief stelsel. De vergunning moet worden verleend als het bouwplan niet in strijd is met de daarvoor gestelde regels in het omgevingsplan. Er kunnen buiten het omgevingsplan om dus geen aanvullende redenen worden gehanteerd om een vergunning toch te weigeren. De nota van toelichting (Stb. 2020, nr. 400, p. 843) merkt artikel 22.29 van de bruidsschat aan als een continuering van artikel 2.10, lid 1, onder c en d van de Wabo (het toetsingskader voor de bouw-omgevingsvergunning). Nu er voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten op basis van de bruidsschat sprake is van een limitatief-imperatief toetsingskader is te verwachten dat de jurisprudentie voor dit soort gevallen zal aansluiten bij de rechtspraak omtrent artikel 2.1, lid 1, onder a jo. artikel 2.10 Wabo (zie AbRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169, ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1314 en AbRvS 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6444) en dus de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisering door het bevoegd gezag zelfstandig dient te worden beantwoord. Er kan al concreet zicht op legalisering optreden zonder dat er al een omgevingsvergunningaanvraag is ingediend.
Milieubelastende activiteiten (MBA’s)
Een grote verandering in het milieurecht onder de Omgevingswet is dat de begrippen ‘inrichting’ (“elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”) uit artikel 1.1, lid 1 Wm jo. artikel 1.1, lid 3 Wabo en ‘één inrichting’ (artikel 1.1, lid 4 Wm) zullen komen te vervallen en in plaats daarvan zal worden gewerkt met de terminologie ‘milieubelastende activiteit’ (verder: ‘MBA’). Onder de Omgevingswet kan straks mogelijk slechts een deel van wat nu ‘de inrichting’ is vergunningplichtig zijn en een ander deel valt dan onder de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of onder de regels uit het omgevingsplan (en de daarvan deel uitmakende bruidsschat, waarin ook verschillende milieuregels zijn opgenomen). In het Bal is het aantal vergunningplichten verder teruggedrongen door een verschuiving naar algemene regels, vooral bij onderwerpen waar algemene regels nog niet of beperkt werden ingezet. Een vergunningplicht voor MBA’s is in het Bal alleen aan de orde als het noodzakelijk wordt geacht dat het bevoegd gezag voorafgaand met de activiteit instemt en daarvoor voorschriften formuleert. In veel gevallen heeft die noodzaak te maken met internationaalrechtelijke verplichtingen. Aanvullend hierop wordt alleen voor een vergunningplicht gekozen als de regels voor de activiteit op het specifieke geval moeten worden afgestemd en als daarom niet met algemene regels kan worden volstaan (Stb. 2018, nr. 293, p. 489). De omvang van de vergunningplicht is ook afgestemd op de risico’s voor de leefomgeving. Bij veel activiteiten wordt de vergunning beperkt tot datgene waarvoor daadwerkelijke individuele beoordeling nodig is. Zo hoeft niet altijd het hele bedrijf vergunningplichtig te zijn, maar bijvoorbeeld alleen een technische installatie. Bij een beperkt aantal complexe bedrijven met substantiële risico’s voor de fysieke leefomgeving is de vergunning wel het voornaamste normerende document en omvat deze de hele activiteit. De vraag is wat voor gevolgen dit heeft voor de vraag wanneer concreet zicht op legalisering kan worden aangenomen. Als er sprake zal zijn van een omgevingsvergunningplicht (wat dus minder vaak aan de orde zal zijn) is te verwachten dat de huidige lijn uit de jurisprudentie wordt voortgezet. Deze houdt in dat vereist is dat een ontvankelijke vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning (AbRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2576 en AbRvS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1123). Met andere woorden, het enkele indienen van een aanvraag is onvoldoende. Er moet sprake zijn van een eerste positieve beoordeling door het bevoegd gezag van de compleetheid en de ontvankelijkheid van de aanvraag en een beoordeling van de inhoud van de aanvraag waaruit blijkt dat de gevraagde vergunning voor verlening in aanmerking komt (Vzr. Rb Limburg 15 juli 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:5413). Verwacht wordt dat deze lijn onder de Ow wordt voortgezet voor vergunningplichtige MBA’s. Onder de Ow zal echter vaker sprake zijn van meldingsplichtige MBA’s. Uit de jurisprudentie omtrent het Activiteitenbesluit milieubeheer (waar ook wordt gewerkt met meldingsplichten) volgt dat er in dat soort gevallen sprake is van concreet zicht op legalisering als de melding is ingediend en deze ook compleet is. Als er nog ontbrekende gegevens moeten worden aangeleverd, dan is er nog geen concreet zicht op legalisering voor zo lang die gegevens nog niet zijn ingediend (Rb Limburg 12 februari 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:1382 en AbRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5922). Het ligt in de lijn der verwachtingen dat ten aanzien van meldingsplichtige MBA’s deze lijn zal worden voortgezet.
Legalisering door wijziging van het omgevingsplan
Op 1 januari 2023 beschikt iedere gemeente in Nederland over een omgevingsplan van rechtswege. Het kan zijn dat nadien wijzigingen aan het omgevingsplan zullen worden aangebracht (met inachtneming van alle instructieregels die hiervoor gelden uit hoofdstuk 5 Bkl) om een overtreding bestaande uit een strijdigheid met het omgevingsplan te legaliseren. Artikel 16.30, lid 1 jo. artikel 16.24, lid 1 Ow bepaalt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Awb (afdeling 3.4) toepasselijk is op de voorbereiding van (een wijziging van) een omgevingsplan. Hiermee wordt de lijn gecontinueerd zoals in artikel 3.8 Wro is voorgeschreven voor de voorbereiding van een bestemmingsplan, wat inhoudt dat een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd en een ieder daarop kan reageren middels het indienen van zienswijzen (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 267 en 556). Op grond van het huidige recht kan pas de conclusie worden getrokken dat er concreet zicht op legalisering aan de orde is als er een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd (ABRvS 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2768). Een voorontwerp bestemmingsplan is daarvoor onvoldoende (AbRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1559). Aannemelijk is dus dat voor wijzigingen van het omgevingsplan deze jurisprudentielijn zal worden doorgetrokken en dus ook pas sprake zal zijn van concreet zicht op legalisering als een ontwerp van het gewijzigde omgevingsplan ter inzage is gelegd.
Geen onlosmakelijke samenhang meer, dus ook niet bij concreet zicht op legalisering?
Op dit moment is voor het kunnen aannemen van concreet zicht op legalisering in de jurisprudentie ook relevant of er al dan niet sprake is van onlosmakelijk met elkaar samenhangende activiteiten (zie artikel 2.7 Wabo). Er is onder de huidige jurisprudentie pas sprake van concreet zicht op legalisering voor onlosmakelijk met elkaar samenhangende activiteiten als voor al deze activiteiten (overtredingen) wordt voldaan aan de criteria voor concreet zicht op legalisering (zie Rb Gelderland 27 november 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5429 en AbRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3012). Onder vigeur van de Omgevingswet worden de mogelijkheden verruimd om activiteiten gefaseerd, met afzonderlijke aanvragen om omgevingsvergunning, gespreid in de tijd aan te vragen (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 161 en 162). Nu onder het stelsel van de Omgevingswet meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zijn toegevoegd, wordt het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Ten aanzien van handhaving wordt hieromtrent in de Kamerstukken (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 162) beschreven dat een handeling verboden blijft zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken een omgevingsvergunning is verleend. Om bij een overtreding te kunnen handhaven is het vereiste van onlosmakelijke samenhang niet nodig. Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. In de memorie van antwoord wordt nog aangegeven dat een handeling, zoals bijvoorbeeld het uitvoeren van een milieubelastende activiteit (MBA) die tevens het gebruiken van een bouwwerk omvat, verboden blijft totdat een vergunning is verleend per vergunningplichtige activiteit (Kamerstukken I, 2015-2016, 33 962, E, p. 100). Het ligt, gezien het voorgaande, voor de hand dat toch pas sprake zal zijn van concreet zicht op legalisering als voor alle aan de orde zijnde activiteiten wordt voldaan aan de daarvoor geldende criteria voor toepassing van dit leerstuk.
En kan de komende inwerkingtreding van de Omgevingswet zelf leiden tot concreet zicht op legalisering?
Tenslotte wordt nog ingegaan op de vraag of er wellicht sprake kan zijn van concreet zicht op legalisering vanwege de komende inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2023 (er van uitgaande dat vast wordt gehouden aan deze inwerkingtredingsdatum). Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als iets vergunningvrij wordt onder de Omgevingswet, wat nu nog vergunningplichtig is, en voor deze activiteit op dit moment de noodzakelijke omgevingsvergunning ontbreekt. In de aanloop naar de inwerkingtreding van de Wabo heeft zich een keer een dergelijke casus voorgedaan. De inwerkingtreding van de Wabo liet ten tijde van het bestreden besluit nog 2 jaar op zich wachten (ABRvS 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5387). In de Afdelingsuitspraak van 21 december 2016 (ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3388) werd door de Afdeling overwogen dat bij de heroverweging in bezwaar rekening dient te worden gehouden met ‘een op handen zijnde wetswijziging’ (de wijziging van bijlage II Bor op 1 november 2014). Illustratief in dit kader is ook een Afdelingsuitspraak (ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8285) waarin de enkele indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer op 14 mei 2007 (de Tweede Kamer moest het wetsvoorstel nog goedkeuren evenals de Eerste Kamer, en vervolgens diende er nog een datum van inwerkingtreding te worden bepaald) onvoldoende was om concreet zicht op legalisering aan te nemen ten tijde van de besluitvorming op 14 september 2007. Vergelijkbaar was de Afdelingsuitspraak van 19 november 2014 (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4142). Hier was ten tijde van het handhavingsbesluit slechts een ontwerp van een wijziging van het Besluit omgevingsrecht (verder: Bor) gepubliceerd en bestond er ten tijde van de besluitvorming op 28 februari 2014 nog geen duidelijkheid over de datum van inwerkingtreding hiervan (deze wijziging van het Bor is uiteindelijk op 1 november 2014 in werking getreden). Daarom was er geen concreet zicht op legalisering. Een uitspraak waarin wél concreet zicht op legalisering werd aangenomen vanwege een komende wetswijziging is de Afdelingsuitspraak van 1 augustus 2018 (ABRvS 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577, Gst. 2019/17, m. nt. C.M.M. van Mil). De Afdeling overwoog dat nu het voorstel voor de Wet verduidelijking voorschriften woonboten door zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer was aangenomen en was gepubliceerd, heeft de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of op dat moment concreet zicht op legalisering bestond, terecht betrokken of met deze inmiddels op 1 januari 2018 in werking getreden wet de overtreding zou worden opgeheven. De Afdeling heeft derhalve overwogen dat bij een ‘op handen zijnde wetswijziging’ in het kader van concreet zicht op legalisering hierop dient te worden geanticipeerd. Het is de vraag wanneer er gesproken kan worden van een ‘op handen zijnde wetswijziging’. In een Afdelingsuitspraak van 25 mei 2005 (ABRvS 25 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT6185) werd ook de terminologie ‘een op handen zijnde’ wetswijziging gehanteerd, maar was hiervan uiteindelijk geen sprake (een wijziging van de Woningwet die op 1 januari 2003 in werking was getreden). Ten tijde van de beslissingen op bezwaar van 7 februari 2002 en 6 mei 2002 was nog onvoldoende zeker of de vergunningplicht voor het gebouw zou komen te vervallen. Ook de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 25 februari 2009 (ABRvS 24 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4604) is illustratief voor de interpretatie van het begrip ‘op handen zijnd’. Een termijn van ca. 2 tot 4 maanden kon in deze uitspraak worden aangemerkt als een omstandigheid ‘die op handen is’. Het is nu ca. 3 maanden tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet, waardoor gesproken zou kunnen worden van een ‘op handen zijnde wetswijziging’ (er van uitgaande dat de Omgevingswet per 1 januari 2023 in werking zal treden). Voor meer informatie over het anticiperen op komende wetswijzigingen verwijs ik naar mijn annotatie hieromtrent in Gst. 2017/102, m. nt. Y. Schönfeld.
Conclusie
Er treden waarschijnlijk toch een aantal veranderingen op met betrekking tot de momenten waarop concreet zicht op legalisering aan de orde zal kunnen zijn onder de Omgevingswet. Dit zal voornamelijk het geval zijn bij binnenplanse omgevingsplanactiviteiten, waar onder de Omgevingswet (anders dan onder de Wabo), een limitatief-imperatief stelsel zal gelden (en dus te verwachten is dat ook zonder een vergunningaanvraag er al concreet zicht op legalisering aan de orde zou kunnen zijn). Buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zullen, in vergelijking tot de Wabo, veel vaker met de reguliere procedure worden voorbereid. Hierdoor zal het vereiste van een ter inzage gelegde ontwerpvergunning niet meer aan de orde zijn (een ontvankelijke vergunningaanvraag en de bereidheid van het bevoegd gezag om hieraan mee te werken zal voldoende zijn voor concreet zicht op legalisering). Bij milieubelastende activiteiten zal vaker sprake zijn van meldingsplichten, waardoor ook in dat verband het moment waarop gesproken kan worden van concreet zicht op legalisering zal kunnen veranderen. Het is straks na inwerkingtreding van de Omgevingswet wachten op de eerste rechtspraak over concreet zicht op legalisering. Ik ben benieuwd of mijn voorspellingen uit zullen komen.
Meer weten?
Heeft u een juridische vraag over de Omgevingswet, over concreet zicht op legalisering of over het omgevingsplan? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
