Blog: Gebruiksovergangsrecht ruimtelijke ordening: verleden, heden en de toekomst
In het juridische vakblad De Gemeentestem (Gst. 2021/58) is een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld van Pouderoyen Tonnaer over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:167).
De uitspraak die in dit naschrift is geannoteerd heeft betrekking op de werking van het gebruiksovergangsrecht van bestemmingsplannen, en meer specifiek over de vraag wanneer de beschermende werking daarvan dermate lang is onderbroken dat het daarmee is uitgewerkt. Dit blogartikel is een kortere versie van de gepubliceerde annotatie die u via deze link kunt downloaden.
Gebruiksovergangsrecht bestemmingsplan: 2 situaties
In de uitspraak van 27 januari 2021 is de vraag aan de orde hoe lang een gebruiksonderbreking maximaal mag duren om het vervallen van de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht te voorkomen. De Afdeling oordeelt dat na een onderbreking van ongeveer twee jaar in beginsel geen aanspraak meer kan worden ontleend aan de beschermende werking van het (gebruiks)overgangsrecht. Dit voorgaande kan de vraag oproepen hoe deze periode van circa twee jaar zich verhoudt tot de tijdsspanne van één jaar die voor dit soort situaties volgt uit artikel 3.2.2, lid 3 Bro. Dit artikellid luidt als volgt: “indien het gebruik (dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is en mag worden voortgezet, zie lid 1, YS), na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten”. De overgangsrechtelijke regels uit artikel 3.2.2 Bro moeten in elk bestemmingsplan worden opgenomen dat sinds de inwerkingtreding van de Wro (per 1 juli 2008) is vastgesteld (zie ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0555, M & R 2012/69, m.nt. C. van der Hoeven voor een voorbeeld van een vernietiging van een bestemmingsplan waarin het gebruiksovergangsrecht van artikel 3.2.2 Bro niet is verwerkt). In de nota van toelichting (Stb. 2008, nr. 145, p. 59) is beschreven dat enerzijds kan worden gesteld dat het kenmerkend is voor overgangsrecht dat een eenmaal beëindigd gebruik niet meer kan worden hervat. Aan het stellen van een termijn is anderzijds het belangrijke voordeel verbonden dat handhavende instanties niet van dag tot dag behoeven vast te stellen dat het overgangsrechtelijk beschermde gebruik nog wordt voortgezet. Een periode van één jaar is zodanig lang dat voor een belangrijk deel van de gevallen meer duidelijkheid kan worden geschapen, in het bijzonder in verband met de bewijsvoering.
Bij het behandelen van een gebruiksovergangsrechtelijke kwestie moet dus goed worden onderscheiden wanneer de onderbreking van het beschermde gebruik precies heeft plaatsgevonden. Van belang daarbij is of de onderbreking zich heeft voorgedaan onder (1) de werking van een bestemmingsplan waar de standaardovergangsbepalingen van artikel 3.2.2, lid 3 Bro nog niet in zijn verwerkt (en in dat bestemmingsplan dus niet een termijn van één jaar is gesteld). Als de onderbreking van het gebruik heeft plaatsgevonden onder (2) de werking van een bestemmingsplan dat ná 1 juli 2008 is vastgesteld, en waarin dus de regel van artikel 3.2.2, lid 3 Bro is vertaald, bedraagt de termijn dat nog een beroep kan worden gedaan op voortgezet gebruik maximaal één jaar. De onderhavige uitspraak is te rubriceren onder categorie 1, waar de gebruiksonderbreking zich heeft voltrokken onder de werking van een bestemmingsplan van vóór de Wro (in de jaren ’80 van de vorige eeuw). Vandaar dat de Afdeling in de uitspraak spreekt over een onderbreking van ongeveer twee jaar. Deze conclusie wordt bevestigd in de rechtspraak. Zo oordeelt de Afdeling (ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:493) over uitspraken met betrekking tot situatie 1, dat in al die gevallen in de overgangsrechtelijke bepaling van het bestemmingsplan geen termijn was opgenomen. In die gevallen had artikel 3.2.2 Bro derhalve nog geen gelding. Een illustratie van een uitspraak waaruit volgt dat bij gevallen waar het standaard gebruiksovergangsrecht van artikel 3.2.2, lid 3 Bro wél gelding heeft (situatie ‘2’) de duur van de onderbreking maximaal één jaar mag zijn, is bijvoorbeeld ABRvS 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2628. Uit r.o. 2.2 blijkt dat het hervatten van het gebruik na meer dan één jaar buiten het bereik van het overgangsrecht valt.
De Afdelingsuitspraak van 27 januari 2021
Terug naar de litigieuze uitspraak. Appellant betoogt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet nodig is omdat het gebruik van het pand als woning is toegestaan krachtens het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Hoewel het pand in het begin van de jaren ‘80 ongeveer twee jaar niet bewoond is geweest, moet er volgens appellant in dit geval van worden uitgegaan dat vanaf de peildatum eind 1979 sprake is geweest van voortgezet gebruik van het pand als woning. Gelet op de door appellant overgelegde gegevens van het bevolkingsregister van de gemeente is terecht aannemelijk geacht dat het pand ten tijde van de peildatum, omstreeks eind 1979, als woning werd gebruikt. Appellant heeft zich op 1 april 1983 ingeschreven op het adres van het pand. In de tussentijd is het pand ongeveer twee jaar niet bewoond. Als wordt uitgegaan van het aanvangsmoment van de verbouwingswerkzaamheden, zoals appellant bepleit, geldt dat sprake is van een periode van leegstand van ongeveer 20 maanden. Een onderbreking van het gebruik betekent op zichzelf nog niet dat dit gebruik na hervatting ervan voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. Na een onderbreking van ongeveer twee jaar kan in beginsel geen aanspraak meer worden ontleend aan de beschermende werking van het overgangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan als appellant aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zo bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik.
Overgangsrecht bij omgevingsplannen onder de Omgevingswet
Anders dan nu het geval is onder de Wro en het Bro wordt er in de Omgevingswet geen standaard overgangsrecht meer voorgeschreven (zie de nota van toelichting op het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, nr. 290, p. 99). Voor het omgevingsplan bepalen gemeenten zelf het overgangsrechtelijke regime. Het standaard overgangsrecht uit het Bro komt er op neer dat bestaand legaal gebruik, ondanks een bestemmingswijziging of aangescherpte regels, altijd mag worden voortgezet. Het is niet langer zonder meer vanzelfsprekend dat bestaande situaties bij wijziging van het omgevingsplan onder een regime van standaard eerbiedigend overgangsrecht worden gebracht (zie Stb. 2018, nr. 290, p. 90). Zeker nu het omgevingsplan ook onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet nodig en ook niet wenselijk is om altijd eerbiedigend overgangsrecht op te nemen, kan er geen gestandaardiseerd eerbiedigend overgangsrecht meer worden voorgeschreven. Net zoals dat bijvoorbeeld in de milieuregelgeving het geval is, valt niet uit te sluiten dat er zich situaties voordoen waarin het in het belang van de fysieke leefomgeving, zo nodig met een overgangstermijn en onder het verstrekken van nadeelcompensatie, gerechtvaardigd kan zijn een plicht op te leggen om een bestaand gebruik of een bestaande toestand te wijzigen. Dit opent keuzemogelijkheden voor gemeenten om per regel te bezien of en in welke vorm in overgangsrecht moet worden voorzien zodat maatwerk kan worden geboden. Het voorgaande laat onverlet dat de regeling voor overgangsrecht zoals in het Bro opgenomen van betekenis kan blijven. Voor een belangrijk deel van de regels in het omgevingsplan zal deze beproefde vorm van overgangsrecht onverminderd bruikbaar blijven. Het wordt alleen niet meer als standaard voorgeschreven (zie Stb. 2018, nr. 290, p. 100).
Tenslotte wordt er op gewezen dat krachtens artikel 22.1, onder a Omgevingswet jo. artikel 4.6, lid 1 Invoeringswet Omgevingswet de huidige bestemmingsplanregels per datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet deel uitmaken van het zogenoemde tijdelijke deel van het omgevingsplan. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet is beschreven dat overgangsrechtelijke regels uit de vigerende bestemmingsplannen dus ook van rechtswege gaan gelden als omgevingsplanregels (Kamerstukken II, 2017/18, 34986, nr. 3, p. 458 en de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, nr. 400, p. 850). Pas op het moment dat voor een perceel of een gebied een nieuw deel van het omgevingsplan wordt vastgesteld komt ook het gebruiksovergangsrecht uit de vroegere bestemmingsplannen, die automatisch onderdeel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, te vervallen (zie artikel 22.6, lid 1 Omgevingswet). De gemeenteraad dient dan te overwegen of, en zo ja, welke overgangsrechtelijke bepalingen zij in het omgevingsplan willen opnemen (Kamerstukken II, 2017/18, 34986, nr. 3, p. 101).
Meer weten?
Heeft u een vraag over het ruimtelijk bestuursrecht, over een bestemmingsplankwestie of over de Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
