Blog: Lopende handhavingsprocedures en de inwerkingtreding van de Omgevingswet
Binnen niet al te lange termijn zal de Omgevingswet in werking treden. Uit de brief van minister De Jonge van 1 februari 2022 blijkt weliswaar dat de inwerkingtreding niet meer is voorzien op 1 juli 2022, maar op 1 oktober 2022 dan wel op 1 januari 2023.
In dit blogartikel wordt onderzocht hoe het overgangsrecht van de Omgevingswet in elkaar zit voor (lopende) handhavingstrajecten. Wanneer krijg je te maken met het nieuwe recht van de Omgevingswet en de hierop gebaseerde AMvB’s? Maakt het verschil of de handhavingsprocedure het gevolg is van een handhavingsverzoek of het bevoegd gezag ambtshalve is overgegaan tot het opleggen van een handhavingsbesluit?
Overgangsrecht Omgevingswet voor lopende ambtshalve handhavingsprocedures
In de Invoeringswet Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 172) zijn overgangsrechtelijke regels opgenomen. Specifiek op lopende handhavingstrajecten ziet artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet (verder: IOw). Dit artikel bepaalt dat als een daadwerkelijk sanctiebesluit (een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang, een bestuurlijke boete of de intrekking van een vergunning als sanctie op basis van artikel 5.19 Wabo) is opgelegd vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet vanwege een overtreding die heeft plaatsgevonden, die is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, het oude recht nog van toepassing blijft tot dat het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd (of de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen). En als het gaat om de oplegging van een last onder dwangsom, dan blijft het oude recht gelden tot dat de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij de last onder bestuursdwang is geen vergelijkbare regeling opgenomen inzake de effectuering hiervan: kostenverhaal nadat een dergelijke last onherroepelijk is geworden, vindt dus plaats onder het (overigens in dit opzicht ongewijzigde) nieuwe regime van de Omgevingswet en de Awb (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 493 en 494). Na de genoemde afloopmomenten, de momenten waarop de lopende handhavingsacties formeel zijn beëindigd, zal overigens bij een nieuwe overtreding logischerwijs de nieuwe regelgeving van toepassing zijn.
Bij het enkel verzenden van een dwangsomvoornemen of een bestuursdwangvoornemen (waarbij op basis van artikel 4:8 Awb de overtreder de mogelijkheid wordt geboden om een zienswijze in te dienen) vóór de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het nieuwe recht van de Omgevingswet wél van toepassing op de lopende procedure (hetzelfde geldt natuurlijk als voor de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet slechts een waarschuwingsbrief is verzonden op basis van het handhavingsbeleid). Artikel 4.23 IOw vereist immers dat vóórdat de Omgevingswet van toepassing wordt er een bestuurlijke sanctie moet zijn opgelegd (en dus niet enkel een vooraankondiging), wil het oude recht nog van toepassing blijven. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 493) wordt beschreven dat als kantelmoment voor de eerbiedigende werking wordt voorgesteld te kiezen voor het moment waarop het sanctiebesluit is opgelegd en dat dit doorloopt tot dat het sanctiebesluit daadwerkelijk en volledig ten uitvoer is gelegd. Is voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen een schriftelijk voornemen daartoe geuit, dan dient het sanctiebesluit met toepassing van de nieuwe wettelijke regeling worden opgelegd. Hierbij wordt in de memorie van toelichting beschreven dat onder het nieuwe stelsel enkel een sanctiebesluit kan worden opgelegd voor zover na inwerkingtreding van de stelselherziening nog steeds sprake is van een overtreding. Dit betekent dus dat bij het alleen verzonden zijn van een voornemen ex artikel 4:8 Awb voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet na het van kracht worden van genoemde wet dus opnieuw zal moeten worden getoetst of er op basis van het nieuwe recht nog steeds sprake is van een overtreding.
Overgangsrecht Omgevingswet voor handhavingsprocedures als gevolg van een handhavingsverzoek
Voor handhavingsbesluiten opgelegd als gevolg van een ontvangen handhavingsverzoek geldt een andere regeling (die vallen onder de algemene overgangsrechtelijke bepalingen voor lopende procedures van afdeling 4.1 Invoeringswet Omgevingswet). Omdat een handhavingsverzoek wordt gekwalificeerd als ‘een aanvraag’ in de zin van artikel 1:3, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht, een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen (zie bijvoorbeeld: ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:446), is het algemene overgangsrecht voor besluiten op aanvraag van toepassing. Over besluiten op aanvraag is in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet een apart overgangsrechtelijk artikel opgenomen. In artikel 4.3 IOw is geregeld dat als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, het oude recht van toepassing blijft (als tegen het besluit beroep openstaat) tot het besluit onherroepelijk wordt. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 493) wordt in het kader van handhavingsprocedures expliciet bevestigd dat bij een handhavingsbesluit op verzoek aangesloten wordt bij het moment waarop het verzoek om handhaving is ontvangen. Ook voor die gevallen geldt vervolgens dat de eerbiedigende werking niet slechts geldt tot het sanctiebesluit op aanvraag onherroepelijk wordt, maar tot het sanctiebesluit ten uitvoer is gelegd. Meer specifiek over de werking van artikel 4.3 IOw wordt in de memorie van toelichting (Kamerstukken 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 452) nog het volgende opgemerkt. Bij een beschikking op een aanvraag wordt, ongeacht welke procedure van toepassing is, altijd de dag waarop de aanvraag is ingediend als kantelmoment gehanteerd. Dit betekent dat als de aanvraag (volgens de ontvangsttheorie) is ingediend voordat de Omgevingswet in werking is getreden, het besluit wordt voorbereid en vastgesteld op basis van het ‘oude’ recht. Dan wordt dus de volledige procedure doorlopen en gevolgd conform de ‘oude’ wet- en regelgeving, zowel qua procedurele stappen als qua inhoudelijke toetsing en zowel qua besluitvormingsprocedure als qua bezwaar- en beroepsprocedure.
Conclusies
Bij het behandelen van handhavingsprocedures en het vaststellen welke gevolgen de inwerkingtreding van de Omgevingswet op die procedures heeft is dus eerst van belang om te onderscheiden of het voornemen of het handhavingsbesluit is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek of als gevolg van een ambtshalve constatering van de toezichthouder van het bevoegd gezag.
Handhavingsverzoek ontvangen vóór datum inwerkingtreding
Bij een handhavingsverzoek geldt als regel dat als dit verzoek is ontvangen vóór de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet het oude recht hierop van toepassing blijft (artikel 4.3 IOw).
Ambtshalve handhavingstraject: enkel voornemen verzonden vóór datum inwerkingtreding
Als echter sprake is van een ambtshalve handhavingstraject, dan gaat het nieuwe recht gelden als ten tijde van de inwerkingtreding enkel een dwangsomvoornemen of een vooraankondiging van een last onder bestuursdwang is verzonden. Dan zal dus voor het vervolg van het traject opnieuw moeten worden onderzocht en onderbouwd of er onder de Omgevingswet ook (nog) sprake is van een overtreding (artikel 4.23 IOw).
Ambtshalve handhavingstraject: sanctiebesluit verzonden vóór datum inwerkingtreding
Als vóór de inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet een daadwerkelijk sanctiebesluit is genomen, dan blijft het oude recht wel gelden tot dat het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd (of de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen). En als het gaat om de oplegging van een last onder dwangsom, dan blijft het oude recht gelden tot dat de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven (artikel 4.23 IOw).
Meer weten?
Heeft u een vraag over een handhavingskwestie of over de gevolgen van de komende Omgevingswet? Wenst u juridische ondersteuning in een handhavingsdossier? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
