Blog: is een handhavingsbesluit te verstrekkend?
In het juridische vakblad De Gemeentestem (Gst. 2021/7) is een annotatie van mr. Yuval Schönfeld van Pouderoyen Tonnaer verschenen over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2430).
Over de ‘ruimtelijke ordeningsaspecten’ van deze zaak is vorige week reeds een blogbericht verschenen (dat u hier kunt raadplegen). In de uitspraak was ook aan de orde of het opgelegde handhavingsbesluit (de last) al dan niet te verstrekkend was. In dit blogartikel wordt hier nader op ingegaan. Dit blogartikel is een versie van de gepubliceerde annotatie die u via deze link kunt downloaden.
Last te verstrekkend?
In de casus van de Seafood Shop was dus terecht overgegaan tot handhaving. Het liep echter alsnog mis op de formulering van de last onder bestuursdwang. Deze was te verstrekkend (verder dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen). Volgens vaste jurisprudentie is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend (zie bijvoorbeeld ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1996, ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3486 en ABRvS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620).
Om te bepalen of een last al dan niet te verstrekkend is, moet worden bekeken wat het doel is van wat met de opgelegde last wordt nagestreefd (ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:970, ABRvS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1952 en ABRvS 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:92, AB 2017/99, m. nt. T.N. Sanders en BR 2017/31, m. nt. T.J.J. Slegers). De last moet gericht zijn op ongedaanmaking van de overtreding, maar mag niet verdergaande zaken vereisen.
Het college heeft in de casus van de Seafood Shop meerdere malen te kennen gegeven dat niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld als in beperkte mate voedsel wordt verkocht voor directe consumptie. De last bepaalde echter dat het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand alleen kan worden beëindigd als de totale verkoop voor directe consumptie wordt gestaakt. Hierdoor strekt de last verder dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het college ter zitting heeft gesteld dat verkoop van een broodje vis of een haring aanvaardbaar moet worden geacht voor consumptie ter plekke. Het college is dus voorbijgegaan aan zijn eigen standpunt dat er ook producten voor directe consumptie kunnen worden verkocht die onder detailhandel vallen en niet onder horeca-1 (zoals een broodje vis en een haring).
Een ander voorbeeld van een te ver strekkende last inzake detailhandel was aan de orde in de uitspraak ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:941. In het geding was een strijdigheid met het bestemmingsplan omdat alleen artikelen die bestaan uit het assortiment van een tuincentrum of bouwmarkt mochten worden verkocht en in de praktijk andere soorten goederen werden aangeboden. De last maakte verkoop(activiteiten) geheel onmogelijk, ook indien deze verkoopactiviteiten - door aanpassing van het assortiment - niet meer strijdig zouden zijn met het bestemmingsplan.
Een ander voorbeeld van een te verstrekkende last is te vinden in ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3709, BR 2020/7, m. nt. C.M.M. van Mil. Het betrof hier met het bestemmingsplan strijdig gebruikte chalets. Deze moesten worden verwijderd. Nu het college alleen beoogde op te treden tegen het planologisch strijdige gebruik van de chalets en niet tegen het plaatsen daarvan (dat was vergunningvrij mogelijk), strekt de last tot het verwijderen van de chalets verder dan nodig is om de overtreding te beëindigen.
Een andere bekende uitspraak (ABRvS 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:92, AB 2017/99, m. nt. T.N. Sanders en BR 2017/31, m. nt. T.J.J. Slegers) over een te ver strekkende last is deze omtrent de twee keukens die moesten worden verwijderd en één keuken die behoorde te worden teruggeplaatst precies op de plek zoals aangegeven in de bouwvergunning uit 2000. Het doel van de last was immers om het perceel weer geschikt te maken voor slechts één huishouden. De last strekte daarom verder dan noodzakelijk om dit doel te bereiken.
Last niet te verstrekkend
Dan een paar uitspraken waar de last niet te ver ging. In een ook op 14 oktober 2020 gewezen uitspraak (ECLI:NL:RVS:2020:2425) ging het om een overtreding van artikel 1a Woningwet aangaande een woonboot waarvan gelast werd dat die moest worden verwijderd. Het repareren/herstellen van de boot op een zodanige manier dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt, behoorde vanwege de staat van de boot en de kosten ervan, niet tot de mogelijkheden. Appellant stelde dat de last te ver strekte omdat geen ruimte is gelaten om de woonboot te vervangen. Gebleken was dat de boot al jarenlang in een zeer slechte staat verkeert. Gelet hierop is de opgelegde last tot het verwijderen van de boot niet te verstrekkend. Deze last strekt immers tot het ongedaan maken van de overtreding.
Ook de uitspraak ABRvS 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1520, AB 2020/321, m. nt. T.N. Sanders is illustratief in dit kader. In redelijkheid kon worden gelast om de keuken, de badkamer en het toilet te verwijderen, omdat met verwijdering van slechts één van deze voorzieningen het bijgebouw eenvoudig geschikt kan worden gemaakt voor zelfstandig wonen (hetgeen strijdig is met het planologische regime). Dat genoemde voorzieningen ook kunnen worden gebruikt ten behoeve van legaal gebruik (bijvoorbeeld voor een kantoor, werkplaats of atelier), is geen reden om hier anders over te oordelen. Appellant had niet onderbouwd dat hij de voorzieningen daadwerkelijk hiervoor wil aanwenden. Uit de stukken blijkt dat appellant juist heeft verklaard dat hij het huidige (strijdige) gebruik wil voortzetten. De last was, gezien de specifieke omstandigheden van het geval, niet te verstrekkend.
Ook in de uitspraak ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1996 was de Afdeling van oordeel dat een last die ziet op het verwijderen van een fietsenstalling (die strijdig is met het bestemmingsplan) niet te verstrekkend was, ondanks dat appellant aangaf bereid te zijn om het gebruik te wijzigen naar een schuilhut (waar op grond van het beleid een gedoogbeslissing voor zou kunnen worden verleend).
Passend in deze lijn is tenslotte ook ABRvS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620. Het doel van de last was het ongedaan maken van bouwactiviteiten waarmee met het bestemmingsplan strijdig gebruik mogelijk wordt gemaakt (verhuur voor recreatief nachtverblijf). Gelast mag worden dat alle wijzigingen die op dat gebruik betrekking hebben dienen te worden verwijderd. Daarbij hoeft in beginsel geen onderscheid te worden gemaakt tussen wijzigingen die vergunningvrij mogelijk zouden zijn indien er geen sprake zou zijn van strijdig gebruik, en wijzigingen die alleen zien op het strijdige gebruik.
Meer weten?
Heeft u een vraag over een handhavingskwestie of wenst u juridische ondersteuning in een handhavingsdossier? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
Afbeelding: van 3D Animation Production Company via Pixabay
