Blog: De conversiebepaling uit de Wabo en de Omgevingswet
De aanvraag voor de activiteit bouwen is geregeld in artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo. Als de voorgenomen activiteit niet past binnen het bestemmingsplan, dan bepaalt artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo dat er ook een omgevingsvergunning noodzakelijk is voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Het komt vaak voor dat de initiatiefnemer enkel een aanvraag indient voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, dit terwijl de voorgenomen activiteit ook niet past binnen het bestemmingsplan.
Artikel 2.10 Wabo bevat de toetsings- c.q. weigeringsgronden voor het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Artikel 2.10, lid 1, onder c Wabo bepaalt dat een aanvraag voor de activiteit bouwen wordt geweigerd als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Artikel 2.10, lid 2 Wabo schrijft echter voor dat in gevallen waarbij een strijdigheid met het bestemmingsplan aan de orde is de vergunningaanvraag voor de activiteit bouwen mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo (afwijken bestemmingsplan). De vergunning wordt dan slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo niet mogelijk is (het artikel dat de afwijkingsmogelijkheden van het bestemmingsplan regelt). Artikel 2.10, lid 2 Wabo wordt ook wel de ‘conversiebepaling’ genoemd. In het spiegelbeeldige geval waarin enkel een vergunningaanvraag voor planologisch strijdig gebruik is ingediend, bestaat geen conversiebepaling die ervoor zorgt dat ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is aangevraagd, vgl. ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2877, AB 2017/380, m.nt. A.G.A. Nijmeijer.
Ter illustratie wordt gewezen op een aantal uitspraken over situaties waarbij het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de conversiebepaling en dus niet heeft onderkend dat het had moeten toetsen of het een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had kunnen verlenen: ABRvS 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1752, ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:162, ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3080. Interessant zijn ook de gevallen waarbij uit het bestaan van de conversiebepaling en het verleend zijn van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen de impliciete verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt afgeleid. Een voorbeeld hiervan is ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3344, waarin werd geoordeeld dat in de omgevingsvergunningaanvraag verzoeker duidelijk heeft aangegeven dat de woonboot zal worden gebruikt om in te wonen. Het bevoegd gezag was zich dus bewust van het voorgenomen gebruik en had moeten inzien dat de aanvraag ingevolge artikel 2.10, lid 2 Wabo ook op het eventuele gebruik in strijd met het bestemmingsplan zag. Dit gebruik moet dan ook worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit de verleende omgevingsvergunning (zie ook: ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589).
Uit de jurisprudentie (ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:91, Gst. 2023/64, m. nt. Y. Schönfeld, ABRvS 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1732 en Rb. Den Haag 19 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:391) volgt dat in de bezwaarprocedure de activiteit afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo) nog kan worden toegevoegd aan de eerder verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo). Dit past nog binnen de reikwijdte van de heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11, lid 1 Awb. De Afdeling overweegt in dit verband dat de grondslag van de verlening van de omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar in een dergelijk geval weliswaar deels is gewijzigd, maar een bestuursorgaan heeft in het kader van de heroverweging in bezwaar ruime herstelmogelijkheden, waaronder ook de verbetering van de grondslag van een besluit.
In genoemde annotatie in de Gemeentestem, die hieronder is te downloaden, wordt ook nader ingegaan op de situatie dat de bouw-omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de reguliere procedure, en dus onderhavig is aan bezwaar, terwijl de afwijking van het bestemmingsplan enkel kan worden verleend met toepassing van de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb), in welk geval geen bezwaarprocedure aan de orde is (zie artikel 7:1, lid 1, onder d Awb).
Afgesloten wordt met een korte blik op de op 1 januari 2024 in werking te treden Omgevingswet (verder: Ow). Een verandering ten opzichte van het huidige recht is dat bij de inwerkingtreding van de Ow de juridische constructie van de conversiebepaling van het toneel zal verdwijnen (zie hierover: Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 65 en 574). In de versie van de Ow van vóór de vaststelling van de Invoeringswet Omgevingswet (verder: IOw) was er in artikel 5.17 Ow (oud) nog wel sprake van een met artikel 2.10, lid 2 Wabo vergelijkbare conversiebepaling (zie Stb. 2016, nr. 156, p. 33). Artikel 5.17 Ow (oud) bepaalde dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (tegenwoordig ‘omgevingsplanactiviteit’ genoemd), voor zover die bouwactiviteit in strijd is met een in het omgevingsplan gestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken en vanwege deze strijd niet eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend.
Het laten vervallen van een dergelijke bepaling is een gevolg van de keuze om sinds de IOw een ‘knip’ aan te brengen tussen de ruimtelijke bouwactiviteit (een omgevingsplanactiviteit) en de technische bouwactiviteit, waarbij voornamelijk wordt getoetst aan bouwtechnische zaken zoals geregeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), dat de opvolger is van het huidige Bouwbesluit 2012. Verwezen wordt naar de Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 183 en 184, waarin voormelde ‘knip’ als reden wordt aangevoerd voor het laten vervallen van de conversiebepaling. De grondslag voor de ruimtelijke bouwactiviteit/omgevingsplanactiviteit is gelegen in artikel 5.1, lid 1, onder a Ow. De bouwtechnische bouwactiviteit is geregeld in artikel 5.1, lid 2, onder a Ow. Doordat ook de onlosmakelijke samenhang, zoals die nu nog bestaat onder de Wabo (artikel 2.7), wordt losgelaten hoeft er dus bij de bouwtechnische omgevingsvergunning niet worden getoetst aan de planologische aanvaardbaarheid volgens het omgevingsplan (zie over het ook vervallen van de onlosmakelijke samenhang: Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 162-163). Als er wel sprake zou zijn van een conversiebepaling, dan zou bij een aanvraag voor een technische bouwactiviteit toch de omgevingsplanactiviteit moeten worden betrokken. De wetgever merkt hieromtrent op dat als voor een bouwplan zowel een technische vergunning als een omgevingsplanactiviteit nodig is, dan kan die straks in één keer worden aangevraagd. De aanvrager kan er echter ook voor kiezen om de activiteiten na elkaar aan te vragen. Voor meer achtergronden over de genoemde ‘knip’ en het vervallen van de conversiebepaling in de Omgevingswet wordt verwezen naar de volgende publicaties: E.M. van Bommel, S. Zuethoff, R. van Dam, ‘Bouwen onder de Omgevingswet’, TBR 2022/13, P.M.J. de Haan, ‘Handhaving bouw onder de Omgevingswet’, BR 2019/36 en P.M.J. de Haan, ‘Vergunningverlening bouw onder de Omgevingswet: niet voortbouwend onder bestaand recht?’, BR 2019/17.
Dit blogartikel is een bewerking van een annotatie van mr. Yuval Schönfeld, senior adviseur omgevingsrecht bij Pouderoyen Tonnaer, in het juridische tijdschrift De Gemeentestem (Gst. 2023/64). De volledige annotatie is hier te lezen:
Meer weten?
Heeft u een vraag over het ruimtelijk bestuursrecht, omgevingsvergunningverlening, over een bestemmingsplankwestie of over de Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
