Blog: ook onder de Omgevingswet geen vergunning nodig voor het uitvoeren van een handhavingsbesluit?
Onder de huidige wetgeving is vaste jurisprudentie dat in de meeste gevallen voor het uitvoeren van een handhavingsbesluit géén omgevingsvergunning nodig is (ook al zouden deze herstelmaatregelen op zichzelf wel vergunningplichtig kunnen zijn). Onderzocht wordt of deze bestendige lijn uit de jurisprudentie ook onder de Omgevingswet zal worden voortgezet.
1. Huidige jurisprudentie hieromtrent
Uit inmiddels vaste Afdelingsjurisprudentie (zie onder andere: ABRvS 3 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4773, ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:965, ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2091, M & R 2020/92, m. nt. F. Onrust en JM 2020/127, m. nt. L. Boerma, ABRvS 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:134, ABRvS 25 september 2014, ECLI:NL:RVS:2013:1247, BR 2014/9, met annotatie van A. Drahmann, F. Onrust en Y. Schönfeld, ‘Is het uitvoering geven aan een handhavingsbesluit vergunningplichtig?, Tijdschrift voor Praktisch Bestuursrecht 2014, nr. 2) blijkt dat als hoofdregel geldt dat een opgelegde last onder dwangsom of bestuursdwang de vereiste toestemming impliceert om aan die last te voldoen (ook al zou voor het uitvoeren van deze handelingen op zichzelf eigenlijk een omgevingsvergunning noodzakelijk zijn). Als het betreffende bestuursorgaan zowel het bevoegd gezag is in de handhavingsprocedure als voor het verlenen van de eventueel noodzakelijke vergunning, dan impliceert de opgelegde last de toestemming om aan de last gevolg te geven (aan een last kunnen in dat geval ook voorschriften worden verbonden inzake de uitvoering: zie ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2091, r.o. 21). Indien echter het bevoegd gezag met betrekking tot handhaving niet hetzelfde bestuursorgaan is als het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de verlening van een eventuele vergunning voor het uitvoeren van de last, dan is verlening van deze toestemming wél noodzakelijk (bijvoorbeeld het college van B & W dat bevoegd is inzake het handhaven van illegale bouwactiviteiten en het college van Gedeputeerde Staten dat bevoegd is inzake de Wet natuurbescherming, omdat er bijvoorbeeld sprake is van beschermde soorten die kunnen worden verstoord). Bij het bepalen van de begunstigingstermijn dient dan rekening te worden gehouden met de duur van de te doorlopen procedure voor het verkrijgen van die noodzakelijke toestemming.
De regeling omtrent vergunningvrij bouwen uit bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft in dit verband voor enige onduidelijkheid gezorgd. Artikel 2, onderdeel 2 van Bijlage II Bor merkt immers enkel werkzaamheden ingevolge een besluit als bedoeld in artikel 13, 13a of 13b van de Woningwet (inzake verplichtingen tot het treffen van voorzieningen, mede in relatie tot welstand, alsmede beheersmaatregelen) als vergunningvrij aan. De nota van toelichting bij het Bor (Staatsblad 2010, nr. 143, p. 141) heeft in onderhavig leerstuk voor enige verwarring gezorgd. Hierin is namelijk vermeld dat, indien ter uitvoering van een handhavingsbesluit wordt gebouwd, dit bouwen niet langer altijd vergunningvrij zou zijn:
“Om aansluiting te zoeken met de andere wetgeving is ervoor gekozen niet langer expliciet het bouwen omgevingsvergunningvrij te maken indien dit plaatsvindt ter uitvoering van een handhavingsbesluit. Dit kan dus tot gevolg hebben dat er, indien er ter uitvoering van een handhavingsbesluit bouwwerkzaamheden verricht zouden moeten worden, voor dat bouwen een omgevingsvergunning nodig is.”
Op grond van deze formulering in de nota van toelichting bij het Bor kan de conclusie worden getrokken dat het niet vanzelfsprekend is dat een handhavingsbeschikking de vereiste toestemming impliceert om aan de last te voldoen. Hiermee leek het alsof er afstand is genomen van de vaste lijn uit de rechtspraak (reeds daterende uit 2004) dat de handhavingsbeschikking de toestemming impliceert om de last uit te voeren. Verder wordt er gesproken van aansluiting bij andere wetgeving, maar niet wordt genoemd welke wetgeving men bedoelt. Het was enkele jaren onduidelijk of een (omgevings-)vergunning noodzakelijk is om uitvoering te kunnen geven aan een handhavingsbeschikking. Uit de hiervoor aangehaalde recente Afdelingsjurisprudentie volgt wel degelijk dat een handhavingsbesluit impliceert dat het gevolg hieraan geven vergunningvrij is (tenzij er nog een publiekrechtelijke toestemming noodzakelijk is van een ander bestuursorgaan dan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan).
2. Situatie onder de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet wordt aangesloten bij de lijn uit de heersende jurisprudentie. Zo volgt uit de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1517), waar wordt ingegaan op de opsomming van vergunningplichtige en vergunningvrije bouwactiviteiten in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De wetgever geeft aan dat is afgezien om artikel 2, onderdeel 2, van bijlage II bij het Bor te continueren. Op grond van die bepaling is een bouwactiviteit vergunningvrij als deze moet worden verricht ter uitvoering van een opgelegde verplichting krachtens artikel 13, 13a of 13b van de Woningwet. Los van het feit dat genoemde bepalingen uit de Woningwet onder het stelsel van de Omgevingswet worden gewijzigd in bevoegdheden om een maatwerkvoorschrift op te leggen, is er vaste rechtspraak op grond waarvan in beginsel geen vergunning nodig is om te voldoen aan een opgelegde last (ABRvS 3 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4773 en ABRvS 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0419). Een gegeven last behelst impliciet de toestemming om aan de last te voldoen. Dat is alleen anders als voor het kunnen uitvoeren van de werkzaamheden ter uitvoering van een last een toestemming nodig is van een ander bevoegd gezag dan het bestuursorgaan dat de last heeft gegeven (ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247). Bij het opleggen van een last moet een bestuursorgaan rekening houden met de te doorlopen procedures van eventueel van andere bestuursorganen benodigde vergunningen of andere toestemmingen. Zo moet de gegeven begunstigingstermijn toereikend zijn om de eventueel andere benodigde toestemmingen te kunnen verkrijgen. Als een benodigde toestemming zou moeten worden geweigerd, kan degene aan wie de last is opgelegd verzoeken de last op te heffen wegens onmogelijkheid om aan de last te voldoen als bedoeld in artikel 5:34, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze vaste lijn in de rechtspraak kent volgens de wetgever een bredere reikwijdte dan alleen de voor de uitvoering van een last benodigde vergunning voor een bouwactiviteit. Verder mag verwacht worden dat deze vaste rechtspraak zich ook onder de Omgevingswet zal voortzetten en ook van toepassing zal zijn op noodzakelijk te verrichten werkzaamheden om uitvoering te kunnen geven aan een maatwerkvoorschrift. Om die reden komt artikel 2, tweede lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, niet terug in het nieuwe stelsel.
Meer weten?
Heeft u een vraag over een handhavingskwestie, wenst u juridische ondersteuning in een handhavingsdossier of heeft u behoefte aan een juridisch advies op het gebied van het omgevingsrecht of de komende Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
