Blog: Recente uitzondering belanghebbendheid geldt niet bij reguliere procedure
Op 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een richtinggevende uitspraak gedaan over belanghebbendheid en toegang tot de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken (de zogenoemde ‘Varkens in Nood-uitspraak’).
Artikel 8:1 Awb bepaalt immers dat alleen een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Het belanghebbende-begrip is nader uitgewerkt in artikel 1:2 Awb. In de ‘Varkens in Nood’-uitspraak overwoog de Afdeling dat het Verdrag van Aarhus en Europeesrechtelijke jurisprudentie hieromtrent (Hof van Justitie van de Europese Unie 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7) er toe leidt dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit in beroep bij de bestuursrechter niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, lid 1 Awb. Dit juridische probleem behoeft aanpassing door de wetgever. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit géén belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, lid 1 Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep bij de bestuursrechter niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in het nationale omgevingsrecht een uitbreiding van inspraakrechten in ieder geval is opgenomen in bijvoorbeeld de artikelen 3.8, lid 1, aanhef en onder c van de Wet ruimtelijke ordening (bij een ontwerpbestemmingsplan) en artikel 3.12, lid 5, van de Wabo (waar is geregeld dat een ieder de mogelijkheid heeft om een zienswijze naar voren te brengen over een ontwerp omgevingsvergunning die met de uitgebreide procedure wordt voorbereid). Ter voorlichting van de rechtspraktijk voegt de Afdeling hieraan toe dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.
Geldt de ‘Varkens in nood’-jurisprudentie ook bij besluiten die zijn voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Awb?
In de uitspraak van 4 mei 2021 overweegt de Afdeling dat genoemde uitzondering in beroep op het vereiste van belanghebbendheid geldt als een niet-belanghebbende een zienswijze heeft ingediend tegen een ‘ontwerpbesluit’ op basis van de door de wet gecreëerde mogelijkheid voor een ieder om een zienswijze in te dienen. Dit roept de vraag op of deze uitzondering alleen geldt in gevallen dat afdeling 3.4 Awb (de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure) toepasselijk is, of ook als de reguliere voorbereidingsprocedure van titel 4.1 Awb geldt. Ook in die gevallen wordt vaak een concept of een ontwerpbesluit genomen waartegen vervolgens met toepassing van artikel 4:7 of 4:8 Awb zienswijzen kunnen worden ingediend.
Deze rechtsvraag is inmiddels beantwoord. In de Afdelingsuitspraak van 28 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1668) wordt uitdrukkelijk bevestigd dat de ‘Varkens in nood’-uitspraak niet toepasselijk is op besluiten die worden voorbereid met de reguliere procedure (titel 4.1 Awb) en dus alleen gelding heeft als afdeling 3.4 Awb wordt toegepast.
In de uitspraak wijzen appellanten er op dat het besluit weliswaar niet is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, maar dat zij wel inspraak hebben geleverd door een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb in te dienen over het voorgenomen besluit. De Afdeling stelt vast dat het besluit niet is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De in artikel 4:8 Awb neergelegde mogelijkheid voor belanghebbenden om een zienswijze naar voren te brengen voordat een bestuursorgaan een beschikking neemt, is geen inspraakprocedure als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Alleen al daarom kan uit de door appellanten aangehaalde Afdelingsuitspraak van 4 mei 2021 niet worden afgeleid dat zij recht hebben op een inhoudelijke behandeling van hun bezwaren door een rechter, ook als zij geen belanghebbende zijn.
Dit betekent dus dat bij bijvoorbeeld handhavingsbesluiten of de verlening van omgevingsvergunningen die met de reguliere procedure uit de Wabo worden voorbereid (bijvoorbeeld een bouw-omgevingsvergunning, een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan of een kruimelgevallenvergunning, die op grond van artikel 3.10 Wabo niet zijn aangewezen als gevallen die met afdeling 3.4 Awb dienen te worden voorbereid) de ‘Varkens in Nood’-jurisprudentie niet toepasselijk is. Dergelijke besluiten kunnen dus nog steeds alleen door belanghebbenden worden aangevochten.
In onderstaande figuur (klik om te openen) is de nieuwe situatie omtrent het al dan niet vereist zijn van belanghebbendheid schematisch weergegeven.
Bron: Raad van State
Meer weten?
Heeft u een vraag over het algemeen bestuusrecht, het omgevingsrecht of over de komende Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
