Blog: Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet
Na eerder in blogs te zijn ingegaan op de binnenplanse omgevingsplanactiviteit, de kapvergunning en de aanlegactiviteit onder de Omgevingswet, wordt in dit blogartikel een andere veel voorkomende activiteit behandeld: namelijk het (vergunningvrij) bouwen. Hoe is dit vorm gegeven onder de Omgevingswet? En hoe zit het in de transitiefase als de bruidsschat geldt?1. De knip tussen de bouwtechnische en de ruimtelijke bouwactiviteit Momenteel is landelijk uniform door het Rijk in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vastgelegd welke bouwactiviteiten vergunningvrij kunnen plaatsvinden (zie artikel 2.3 Bor jo. artikel 2 en 3 van bijlage II Bor). In die gevallen is soms geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit benodigd (de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) en soms geen omgevingsvergunning voor bouwen en ook niet voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder a én c Wabo). Het laatstgenoemde geval is aan de orde in artikel 2 van bijlage II Bor en het eerstgenoemde geval geldt voor de activiteiten zoals opgesomd in artikel 3 bijlage II Bor. In de huidige wetgeving kan het zijn dat er alleen om ruimtelijke redenen (in verband met het bestemmingsplan of de welstandstoets) een omgevingsvergunning nodig is. Er wordt in het kader van die vergunning echter ook altijd getoetst aan de technische regels, ook als een preventieve beoordeling aan die regels niet nodig wordt geacht. Andersom kan ook. Een omgevingsvergunning is nodig wegens de technische regels, terwijl er dan ook onnodig wordt getoetst aan de ruimtelijke regels. Door de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit ‘op te knippen’ in een technische vergunning en een ruimtelijke vergunning, kan voorkomen worden dat er onnodig aan bepaalde regels wordt getoetst (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 70 en 71).
1. De knip tussen de bouwtechnische en de ruimtelijke bouwactiviteit
Momenteel is landelijk uniform door het Rijk in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vastgelegd welke bouwactiviteiten vergunningvrij kunnen plaatsvinden (zie artikel 2.3 Bor jo. artikel 2 en 3 van bijlage II Bor). In die gevallen is soms geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit benodigd (de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) en soms geen omgevingsvergunning voor bouwen en ook niet voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder a én c Wabo). Het laatstgenoemde geval is aan de orde in artikel 2 van bijlage II Bor en het eerstgenoemde geval geldt voor de activiteiten zoals opgesomd in artikel 3 bijlage II Bor. In de huidige wetgeving kan het zijn dat er alleen om ruimtelijke redenen (in verband met het bestemmingsplan of de welstandstoets) een omgevingsvergunning nodig is. Er wordt in het kader van die vergunning echter ook altijd getoetst aan de technische regels, ook als een preventieve beoordeling aan die regels niet nodig wordt geacht. Andersom kan ook. Een omgevingsvergunning is nodig wegens de technische regels, terwijl er dan ook onnodig wordt getoetst aan de ruimtelijke regels. Door de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit ‘op te knippen’ in een technische vergunning en een ruimtelijke vergunning, kan voorkomen worden dat er onnodig aan bepaalde regels wordt getoetst (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 70 en 71).
Onder de Omgevingswet wordt er dus een ‘knip’ gemaakt tussen de bouwtechnische- en de ruimtelijke bouwactiviteit. De bouwtechnische activiteit wordt geregeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Deze ziet vooral op aspecten als constructieve veiligheid, brandveiligheid en duurzaamheid. De vergunningplicht voor het bouwen in verband met een toets aan het omgevingsplan (‘de ruimtelijke bouwactiviteit’ of omgevingsplanactiviteit) zal niet langer op wetsniveau worden geregeld. Het gaat dan vooral om aspecten als maatvoering en situering van het bouwwerk. Gemeenten zullen de vergunningplicht voor de ruimtelijke bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken in het omgevingsplan moeten gaan reguleren. Het ruimtelijke deel van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten wordt op wetsniveau geschrapt, maar komt als onderdeel van de bruidsschat terug in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Hiermee blijft een vergunningplicht voor de ruimtelijke activiteit als uitgangspunt gelden, via de regels van het omgevingsplan. Gemeenten kunnen vervolgens toegespitst op locatiespecifieke omstandigheden meer bouwwerken vergunningvrij maken of hiervoor een informatieplicht of meldingsplicht opnemen (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 71). Voor de lokale bouwregels en voor het bepalen van de vergunningplicht in het omgevingsplan heeft de gemeente dus een centrale rol. Hierdoor zullen gemeenten in het omgevingsplan niet alleen bepalen aan welke regels een bouwwerk op een locatie moet voldoen, maar ook of het met het oog op die regels nodig is dat er in het kader van een vergunning preventief aan die regels wordt getoetst middels een noodzakelijke omgevingsvergunning. De vergunningplicht voor bouwwerken (de ruimtelijke bouwactiviteit oftewel omgevingsplanactiviteit) wordt daardoor dus niet langer op wetsniveau bepaald, maar in het omgevingsplan door de gemeente. De nieuwe mogelijkheden van het omgevingsplan maken het logisch dat een gemeente zelf in het omgevingsplan bepaalt of er een vergunning nodig is voor het bouwen en in stand houden van bouwwerken (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 72).
Artikel 5.1, lid 1 en 2 Ow vormen het startpunt om te bepalen wanneer er voor een technische bouwactiviteit en een ruimtelijke omgevingsplanactiviteit een omgevingsvergunning is benodigd. Artikel 5.1, lid 1, onder a Ow bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) aangewezen geval. Artikel 5.1, lid 2, onder a Ow heeft betrekking op de bouwtechnische bouwactiviteit en gaat uit van een omgedraaide systematiek. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij AMvB aangewezen geval. Als voor een bouwplan zowel een bouwtechnische vergunning als een ruimtelijke vergunning nodig is, kan die straks in één keer worden aangevraagd. De aanvrager kan er echter ook voor kiezen om de activiteiten na elkaar aan te vragen. Zo kan bijvoorbeeld eerst helder worden of een bouwplan wel voldoet aan het omgevingsplan of dat er voor het bouwplan van het omgevingsplan kan worden afgeweken, voordat het bouwplan technisch wordt uitgewerkt. In dit verband kan er nog op worden gewezen dat wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor ook nog een andere omgevingsvergunning nodig is, het bevoegd gezag op grond van artikel 3:20 Awb bevordert dat de aanvrager hiervan in kennis wordt gesteld. Daarmee wordt bereikt dat de aanvrager weet dat hij voor het bouwen ook nog de andere vergunning nodig heeft (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 71). Er is onder de Omgevingswet geen sprake meer van onlosmakelijke samenhang tussen de verschillende activiteiten (zoals nu nog is opgenomen in artikel 2.7 Wabo) en er geldt ook geen conversiebepaling meer. Hiermee wordt een bepaling bedoeld zoals nu opgenomen in artikel 2.10, lid 2 Wabo, waarbij een met het bestemmingsplan strijdige aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van rechtswege ook wordt aangemerkt als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Zie voor meer informatie over het vervallen van de onlosmakelijke samenhang: Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 160-163 en over het vervallen van de conversiebepaling in de Omgevingswet: Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 65 en 574. Hierna zal worden onderzocht welke gevallen in de AMvB zijn aangewezen en hoe de systematiek van vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet precies in elkaar zit.
2. Vergunningvrij bouwen in het Besluit bouwwerken leefomgeving: onderscheid tussen bouwtechnisch en ruimtelijk vergunningvrij bouwen
In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), één van de AMvB’s op grond van de Omgevingswet, zijn voor zowel de bouwtechnische activiteit als voor de omgevingsplanactiviteit vergunningvrije gevallen aangewezen.
2.1. De vergunningvrije bouwtechnische activiteit in het Bbl
Artikel 5.1, lid 2, onder a Ow bepaalt dat het verboden is om een bouwactiviteit (de technische bouwactiviteit) te verrichten zonder omgevingsvergunning, voor zover het gaat om een bij AMvB (het Bbl) aangewezen geval. Voor de technische bouwactiviteit geldt dus dat een omgevingsvergunning is vereist, als de bouwactiviteit een geval is dat is aangewezen in het Bbl. Uit artikel 5.1, lid 2, onder a Ow kan dus worden afgeleid dat bouwwerken voor de bouwtechnische activiteit vergunningvrij zijn, tenzij ze zijn aangewezen als vergunningplichtig in het Bbl. In de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl worden een aantal specifieke gevallen genoemd waarvoor een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit is vereist. Technische bouwactiviteiten die vergunningplichtig zijn worden daarmee actief aangewezen. Dit is een verandering ten opzichte van de systematiek van de Wabo en het Bor, waarin een algemeen verbod op het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning was opgenomen en hierop uitzonderingen worden gemaakt. Een aantal bouwwerken of werkzaamheden die voorheen expliciet als vergunningvrij waren opgenomen in artikel 2 of 3 van bijlage II Bor, zijn door het werken met positief geformuleerde vergunningplichtige gevallen in het Bbl niet letterlijk meer terug te zien in de hier besproken artikelen. Hiermee is uitdrukkelijk niet beoogd deze gevallen onder de vergunningplicht te brengen. Zij zijn dus nog altijd vergunningvrij (Stb. 2022, nr. 145, p. 27). Het gaat hier bijvoorbeeld om een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak, zonweringen, rolhekken, rolluiken, afscheidingen tussen balkons en dakterrassen, bouwwerken ten aanzien van infrastructurele of openbare voorzieningen of silo’s.
Bij de aanwijzing van bouwtechnisch vergunningplichtige gevallen wordt een onderscheid gemaakt tussen bouwwerken met een dak (artikel 2.25 Bbl) en bouwwerken zonder dak (artikel 2.26 Bbl). A contrario kan hieruit worden afgeleid dat als een bouwwerk niet onder het toepassingsbereik van de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl valt, de bouwactiviteit voor de bouwtechnische bouwactiviteit als vergunningvrij is te kenmerken. Daarnaast zijn in artikel 2.27 Bbl aanvullend nog een aantal gevallen opgenomen waarin in ieder geval géén omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit is vereist (vergunningvrije bouwtechnische activiteiten). Artikel 2.27 Bbl maakt met andere woorden voor de in het artikel aangewezen gevallen alsnog weer een uitzondering op de vergunningplicht voor de bouwtechnische activiteit voor de gevallen die onder artikel 2.25 of 2.26 Bbl zijn te kwalificeren. Bij het bepalen van de vraag of voor een bouwactiviteit een bouwtechnische vergunning nodig is, vormen de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl dus het startpunt. Alleen wanneer de activiteit op grond van een van die twee artikelen vergunningplichtig is, is het nodig om vervolgens te bezien of de activiteit onder de uitzondering van artikel 2.27 Bbl valt (Staatsblad 2022, nr. 145, p. 28). Bijvoorbeeld het plaatsen van een dakraam in een op de grond staande eenlaagse uitbouw van 3 meter hoog is op grond van artikel 2.25 Bbl al niet vergunningplichtig. Het is dan niet nodig te stellen dat het dakraam op grond van 2.27 Bbl is uitgezonderd van de vergunningplicht. De activiteit viel hier namelijk toch al niet onder. De uitzonderingen van artikel 2.27 Bbl zijn dus alleen nodig voor gevallen die in eerste instantie wel binnen de omschrijvingen van de vergunningplichten van artikel 2.25 en 2.26 Bbl vallen.
Eén van de vergunningvrije gevallen die in artikel 2.27, lid 1, onder a Bbl worden genoemd zijn de bouwwerken die zijn aan te merken als ‘gevolgklasse 1’ en daarmee dus het stelsel van de Wet kwaliteitsborging toepasselijk is (de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen treedt gelijktijdig met de Omgevingswet in werking, zie: Stb. 2023, nr. 113). Onder gevolgklasse 1 vallen eenvoudige bouwwerken, zoals woningen, waaronder woonboten, recreatiewoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en kleine infrastructurele werken (zie artikel 2.17 Bbl). Bij het systeem van kwaliteitsborging is geen omgevingsvergunning noodzakelijk, maar moet wel een private kwaliteitsborger het bouwproces inspecteren, moet aan het bevoegd gezag een bouwmelding worden gedaan en dient achteraf een zogenoemd ‘dossier bevoegd gezag’ en een gereedmelding te worden ingediend (zie de artikelen 2.18 tot en met 2.21 Bbl). Ten opzichte van de huidige artikelen 2 en 3 van bijlage II Bor is het begrip ‘achtererfgebied’ in artikel 2.27 Bbl verdwenen, waardoor voor de bouwtechnische activiteit de plek van het bouwwerk niet meer relevant is. Vanwege de knip wordt het mogelijk bij de afbakening van de technische vergunningplicht alle ruimtelijke randvoorwaarden die niet van belang zijn voor de vraag of iets vanuit technisch oogpunt vergunningvrij moet zijn te schrappen (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1516). De plicht blijft, ook bij bouwtechnisch vergunningvrije bouwwerken, dat er altijd moet worden voldaan aan de technische eisen uit het Bbl, ook al mag er dus vergunningvrij worden gebouwd (zie Staatsblad 2022, nr. 145, p. 28).
Resumerend zijn er dus 3 soorten categorieën voor de bouwtechnische activiteit: geheel vergunningvrij, meldingsplichtig (vanwege het stelsel van kwalititeitsborging: gevolgklasse 1) en vergunningplichtige technische bouwactiviteiten (Staatsblad 2022, nr. 145, p. 25).
2.2. De vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten in het Bbl
Daarnaast zijn in het Bbl ook voor de ruimtelijke omgevingsplanactiviteit een aantal vergunningvrije gevallen aangewezen. Voor de ruimtelijke bouwactiviteit/omgevingsplanactiviteit geldt dat een omgevingsvergunning is vereist (artikel 5.1, lid 1, onder a Ow), tenzij het gaat om een geval dat is aangewezen in het Bbl. De hoofdregel is dat het omgevingsplan bepaalt voor welke activiteiten een vergunning nodig is voor een omgevingsplanactiviteit. Het Rijk noemt toch echter een aantal activiteiten in het Bbl die sowieso vergunningvrij zijn. In artikel 2.29 Bbl zijn dus gevallen genoemd waarvoor geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. Van de gevallen zoals genoemd in artikel 2.29 Bbl mag de gemeente ook niet afwijken in het omgevingsplan door deze gevallen daarin alsnog vergunningplichtig te maken. Deze gevallen zijn dus altijd vergunningvrij, ongeacht welke regels verder in het omgevingsplan zijn opgenomen over het bouwen, gebruiken en in stand houden van deze bouwwerken (Stb. 2020, nr. 400, p. 1518). Hetgeen in artikel 2.29 Bbl voor vergunningvrije bouwwerken is opgenomen is grotendeels vergelijkbaar met hetgeen nu is opgenomen in artikel 2 bijlage II Bor. Aangezien de lijst van artikel 2.29 Bbl alleen ziet op de ruimtelijke kant van het bouwen, zijn enkele randvoorwaarden uit het Bor die alleen vanuit technisch oogpunt gesteld zijn hierin niet meer opgenomen (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1519). Een uitzondering op het niet relevant zijn voor deze categorie van gevallen van wat er in het omgevingsplan is geregeld vormt het repressieve welstandsvereiste, zoals dat op grond van artikel 12, lid 1, en artikel 13a van de Woningwet ook van toepassing is op te bouwen vergunningvrije bouwwerken onder de Wabo. Als onderdeel van de bruidsschat wordt het repressieve welstandsvereiste aan het tijdelijke omgevingsplan toegevoegd (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1518).
De vergunningvrije gevallen zoals genoemd in artikel 2.29 Bbl zijn ingevolge artikel 2.30, lid 1 en 2 Bbl echter niet van toepassing op omgevingsplanactiviteiten (met uitzondering van enkele onderdelen) die worden verricht in, aan of op een (voorbeschermd) gemeentelijk monument, (voorbeschermd) provinciaal monument of (voorbeschermd) rijksmonument. Hetzelfde geldt ingevolge artikel 2.30, lid 3 Bbl voor locaties die in het omgevingsplan over de functieaanduiding rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht beschikken (dit is vergelijkbaar met het huidige artikel 4a bijlage II Bor). De gemeente kan er voor kiezen de landelijke lijst van vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten lokaal verder uit te breiden, zodat voor nog meer activiteiten geen vergunning nodig is. Ook kan er voor gekozen worden om de vergunningplicht te vervangen door een meldings- of informatieplicht (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1519).
3. Vergunningvrij bouwen in de Bruidsschat (tijdelijke deel van het omgevingsplan)
Tot gemeenten in hun nieuwe deel van het omgevingsplan een regeling hebben opgenomen over vergunningvrij bouwen is in de bruidsschat hieromtrent iets geregeld (die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch deel uitmaakt van het tijdelijke omgevingsplan van iedere gemeente).
Om te voorkomen dat vanaf de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet er een juridisch vacuüm zal gaan ontstaan is middels het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400) de zogenoemde ‘bruidsschat’ opgenomen die vanaf 1 januari 2024 automatisch deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (waarin ook van rechtswege alle op dat moment geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen in zullen opgaan). De bruidsschat geldt dus voor de tussenperiode totdat er een nieuw omgevingsplan wordt vastgesteld. De juridische grondslag van de bruidsschat is gelegen in artikel 22.1, onder c jo. 22.2 Omgevingswet jo. artikel 7.1 Invoeringsbesluit jo. hoofdstuk 22 van het Invoeringsbesluit (waarin de bruidsschat is opgenomen). Zoals reeds beschreven zijn er in artikel 2.29 Bbl al categorieën bouwwerken aangewezen die ruimtelijk sowieso vergunningvrij zijn. In de bruidsschat is ook een aantal regels opgenomen ten aanzien van vergunningvrij bouwen (zie paragraaf 22.2.7 van de bruidsschat). De gemeente kan deze bruidsschatregels op de lokale situatie afstemmen, door in het nieuwe deel van het omgevingsplan de regels aan te passen, te schrappen of over te nemen. Hierdoor kan het straks per gemeente gaan verschillen welke regels gelden ten aanzien van vergunningvrij bouwen.
In artikel 22.26 bruidsschat is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken (hiermee wordt het huidige artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo voortgezet in de bruidsschat). Artikel 22.26 van de bruidsschat geldt overigens niet voor de gevallen die zijn aangewezen in artikel 2.29 Bbl. In die gevallen is géén omgevingsvergunning vereist, ook niet als de bouw in strijd zou zijn met een in het omgevingsplan gestelde regel (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 839). Voor de omgevingsplanactiviteit zijn ten eerste in artikel 22.27 van de bruidsschat vergunningvrije bouwactiviteiten opgenomen (met inperkingen in artikel 22.28 voor cultureel erfgoed). Dit betekent dat in deze gevallen van omgevingsplanactiviteiten bestaande uit bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist, mits voldaan wordt aan de overige regels uit het (tijdelijke) omgevingsplan, hetgeen vergelijkbaar is met het huidige artikel 3 Bijlage II van het Bor. Dat betekent dat een bouwwerk onverminderd aan de materiële regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van het bouwwerk uit het omgevingsplan moet voldoen. Daarnaast worden in artikel 22.36 van de bruidsschat ook nog de vergunningvrije gevallen genoemd die van rechtswege in overeenstemming worden geacht met het omgevingsplan (met beperkingen in de artikelen 22.38 en 22.39 voor cultureel erfgoed en externe veiligheid). Dit betekent dat in deze gevallen van omgevingsplanactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist, waardoor ook niet aan de overige regels uit het (tijdelijke) omgevingsplan hoeft te worden voldaan, hetgeen vergelijkbaar is met artikel 2 van Bijlage II van het Bor. Het repressieve welstandsvereiste (artikel 22.7 bruidsschat) geldt hiervoor wél (zie: Stb. 2020, nr. 400, p. 838 t/m 840 en p. 847 en 848).
Resumerend, om te kijken of er sprake is van vergunningvrij bouwen ten aanzien van de (ruimtelijke) omgevingsplanactiviteit dient eerst te worden gekeken naar de landelijk aangewezen categorieën van gevallen zoals genoemd in artikel 2.29 Bbl. Indien de bouwactiviteit hier niet onder valt dient te worden gekeken naar wat de gemeente hieromtrent in het omgevingsplan heeft opgenomen. Vanaf 1 januari 2024 geldt de regeling van de bruidsschat die automatisch in ieder omgevingsplan terechtkomt (de gemeente kan deze bruidsschatregels later wel aanpassen of schrappen). Daar zijn in artikel 22.27 bruidsschat vergunningvrije categorieën opgenomen. De bouwactiviteit mag bij deze gevallen echter niet strijdig zijn met het omgevingsplan (vergelijkbaar met het huidige artikel 3 van bijlage II Bor). In artikel 22.36 van de bruidsschat zijn nog een aantal vergunningvrije gevallen opgenomen voor de ruimtelijke omgevingsplanactiviteiten. Deze worden van rechtswege in overeenstemming geacht met het omgevingsplan (vergelijkbaar met het huidige artikel 2 van bijlage II Bor).
Meer weten?
Heeft u een vraag over vergunningverlening onder de Wabo, wenst u juridische ondersteuning in een dossier of heeft u behoefte aan een juridisch advies op het gebied van het omgevingsrecht of de komende Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
