Blog: Wanneer is een handhavingsverzoek voldoende concreet?
In dit blogartikel wordt ingegaan op de vraag wanneer een handhavingsverzoek voldoende concreet is om als zodanig in behandeling te worden genomen. Een handhavingsverzoek is een verbijzondering van het begrip ‘aanvraag’ uit artikel 1:3, lid 3 Awb.
Een handhavingsverzoek kan daardoor enkel door een belanghebbende (zoals bedoeld in artikel 1:2 Awb) worden gedaan. Als een handhavingsverzoek door een niet-belanghebbende wordt ingediend, dan is dit géén aanvraag en de hierop volgende reactie van het bevoegd gezag is ook geen besluit (zie ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:639, r.o. 4.2). Aangezien een handhavingsverzoek een ‘aanvraag’ is, moet het ook voldoen aan de vereisten hieromtrent uit artikel 4:1 en 4:2 Awb. Artikel 4:1 Awb bepaalt dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen (een bericht kan enkel elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend: zie artikel 2:15, lid 1 Awb). Artikel 4:2, lid 1 Awb bepaalt dat de aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: de naam en het adres van de aanvrager, de dagtekening, en een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:2, lid 2 Awb wordt nog voorgeschreven dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Uit de rechtspraak (zie ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, AB 2018/262, m.nt. T.N. Sanders, M & R 2018/71, m.nt. A.G.A. Nijmeijer) blijkt dat een handhavingsverzoek ook voldoende concreet moet zijn en dus voldoende concrete indicaties van overtredingen moet geven, waarnaar het bevoegd gezag vervolgens nader onderzoek kan doen. In het handhavingsverzoek moet bovendien expliciet worden verzocht om handhavend op te treden en dus niet enkel om controles uit te voeren (zie de uitspraak ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671, AB 2020/238, m.nt. T.N. Sanders). Als niet wordt voldaan aan de vereisten voor een aanvraag, omdat het handhavingsverzoek bijvoorbeeld niet concreet genoeg is, dan is dit géén aanvraag en de hierop volgende reactie van het bevoegd gezag is ook geen besluit in de zin van de Awb.
Een handhavingsverzoek moet dus voldoen aan een aantal vereisten. Zo moet worden gewezen op concrete (vermeende) overtredingen en de vermeende overtreder en moet het bevoegd gezag worden verzocht om gebruik te maken van haar handhavingsbevoegdheden. Dit is een uitvloeisel van artikel 4:2, lid 1, onder c Awb, waar is vermeld dat de aanvraag moet zijn voorzien van een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. Uit de uitspraak ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2743, r.o. 11.2 volgt dat handhaving een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid is van het bevoegd gezag. Een handhavingsverzoek behoeft daarom niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving dient te worden overgegaan. Dat is de taak van het bevoegd gezag.
De betiteling van de aan het bevoegd gezag gezonden brief als ‘handhavingsverzoek’ is daarvoor niet leidend. Inhoudelijk moet worden onderzocht of het ‘handhavingsverzoek’ ook echt als zodanig kan worden aangemerkt (ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1217, BR 2020/68, m.nt. C.M.M. van Mil). Appellanten hebben hun verzoek weliswaar een ‘verzoek om handhaving’ genoemd, maar de Afdeling begrijpt dat appellanten willen dat het college een verkeersbesluit neemt. Een zeer illustratieve uitspraak in dit verband is ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, AB 2018/262, m.nt. T.N. Sanders, M & R 2018/71, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. In het verzoek van appellanten in deze casus zijn slechts in algemene zin activiteiten genoemd zonder aan te geven wanneer en waar deze plaatsvinden. Het enkel noemen van een lijst met activiteiten is onvoldoende concreet om te kunnen leiden tot een verplichting voor het college om nader onderzoek te doen naar een gestelde overtreding, te meer nu, het belanghebbende in het bijzonder
gaat om het geheel aan activiteiten op de zogenoemde Holterberg, en dus niet primair om concrete overtredingen waarnaar onderzoek kan worden verricht. Dat appellanten hebben gewezen op evenementen met een vergunning op grond van de APV leidt niet tot een ander oordeel, aangezien ook ten aanzien van die evenementen slechts in algemene zin een opsomming is gegeven van soorten van evenementen zonder nader te concretiseren welke specifieke evenementen waar en wanneer plaatsvinden. Van belang hierbij is ook dat het gebied waarop het verzoek betrekking heeft weliswaar duidelijk en concreet is omschreven, maar een grote omvang heeft. De activiteiten zijn derhalve onvoldoende geconcretiseerd.
Ook de Afdelingsuitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:187, Gst. 2023/51, m. nt. Y. Schönfeld handelt over de mate van concreetheid van een handhavingsverzoek. Het handhavingsverzoek van de Stichting was volgens de Afdeling (anders dan het bevoegd gezag oordeelde) wel concreet genoeg. De Stichting heeft in het verzoek op de eerste bladzijde een aantal acties van het dagelijks bestuur gevraagd. De Afdeling is van oordeel dat de inleiding van het verzoek weliswaar algemeen is, maar dat dit in de daarop volgende pagina’s nader wordt geconcretiseerd. Zo wordt op p. 18/19 van het handhavingsverzoek concreet gesteld dat de dwarsdam in de voorde benedenstrooms de Slenakerbrug niet is aangelegd conform de vergunning. Daarmee is het verzoek voldoende concreet. Dat het dagelijks bestuur met de Stichting heeft gesproken over de mate van concreetheid van het handhavingsverzoek, doet er niet aan af dat dit verzoek een nadere concretisering bevat. Ook leidt de door het dagelijks bestuur genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592 (die hierboven is genoemd), niet tot een ander oordeel. In die zaak oordeelde de Afdeling dat een handhavingsverzoek waarin slechts in algemene zin activiteiten zijn genoemd zonder aanduiding wanneer en waar deze plaatsvinden, onvoldoende concreet is om te kunnen leiden tot een verplichting voor het bestuursorgaan om nader onderzoek te doen naar een gestelde overtreding, te meer nu het verzoekers in het bijzonder ging om het geheel aan activiteiten op de Holterberg, en dus niet primair om concrete overtredingen waarnaar onderzoek kan worden verricht. Die situatie is hier niet aan de orde. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet zou zijn en het bezwaar van de Stichting om die reden ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Zeer recentelijk is de mate van concreetheid van een handhavingsverzoek opnieuw aan de orde gekomen in de uitspraak ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2695. Appellant heeft in deze zaak
het college verzocht om handhavend op te treden ten aanzien van een aantal door hem geconstateerde bouwactiviteiten op de percelen (in de uitspraak genoemd als) locatie 1 en locatie 2. Deze activiteiten waren volgens hem in strijd met onder meer het bestemmingsplan. Hier zijn door de gemeente geen overtredingen geconstateerd. Appellant is van oordeel dat het college zijn verzoek om handhaving te beperkt heeft opgevat. Volgens appellant had zijn verzoek om handhaving ook betrekking op de woning aan locatie 4. De oppervlakte van deze woning is volgens appellant te groot en de kelder te diep. De Afdeling overweegt dat appellant in zijn handhavingsverzoek onvoldoende concreet is geweest over een door hem bedoelde overtreding op het perceel locatie 4. De rechtbank heeft zich daarom in de beoordeling van het beroep van appellant terecht beperkt tot die overtredingen die appellant in zijn handhavingsverzoek nadrukkelijk aan de orde heeft gesteld en die hij in beroep heeft bestreden. Een overtreding op het perceel locatie 4 is daar geen onderdeel van. Dat appellant in zijn stukken in algemene zin naar eerdere verzoeken om handhaving heeft verwezen, betekent niet dat de inhoud van die verzoeken daarmee onderdeel van de procedures is geworden, waarop de thans aanhangig zijnde hoger beroepsprocedure betrekking heeft.
Concluderend, in dit blogartikel is uiteengezet aan welke eisen een handhavingsverzoek moet voldoen wil het in behandeling kunnen worden genomen. Zo moet een handhavingsverzoek door een belanghebbende zijn gedaan en daarnaast dient te zijn voldaan aan de vereisten uit de Awb die voor elke aanvraag gelden (en daarmee dus ook voor een handhavingsverzoek). Een handhavingsverzoek dient derhalve voldoende concreet zijn en voldoende concrete indicaties van overtredingen geven. In het verzoek moet expliciet worden verzocht om handhavend op te treden en dus niet enkel om controles uit te voeren. Daarbij moet worden gewezen op concrete overtredingen en moet de vermoedelijke overtreder concreet worden benoemd (tenzij de handhavingsverzoeker de identiteit van de overtreder redelijkerwijs niet kan achterhalen). Er mag dus geen sprake zijn van het slechts in algemene zin noemen van activiteiten (die overtredingen zouden behelzen) zonder aanduiding wanneer en waar deze plaatsvinden. Het handhavingsverzoek behoeft echter niet het bewijs van de overtreding(en) te bevatten. Handhaving is immers een bevoegdheid, en daarmee de verantwoordelijkheid, van het bevoegd gezag. Een uitzondering op dit voorgaande is alleen aan de orde als het bevoegd gezag naar aanleiding van een eerder handhavingsverzoek reeds onderzoek heeft gedaan en daarbij geen overtreding heeft kunnen ontdekken. Bij een nieuw vergelijkbaar handhavingsverzoek moet de verzoeker dan een begin van bewijs van de overtreding leveren.
Dit blogartikel is een bewerking van een annotatie van mr. Yuval Schönfeld, senior adviseur omgevingsrecht bij Pouderoyen Tonnaer, in het juridische tijdschrift De Gemeentestem (Gst. 2023/51). De volledige annotatie is hier te lezen:
Meer weten?
Heeft u een vraag over het handhavingsrecht, het ruimtelijk bestuursrecht, over een bestemmingsplankwestie of over de op 1 januari 2024 in werking te treden Omgevingswet? Neem dan contact op met Pouderoyen Tonnaer.
